Oil & Gas Magazine

Revista de la industria del petróleo y el gas

El sector energético mexicano al TLCAN: perspectivas de la renegociación del mercado de América del Norte

César Augusto Rangel García

Abstract

La llegada de Donald Trump a la presidencia de los Estados Unidos, y su pretendida política proteccionista comercial ha planteado la necesidad de renegociar los tradicionales instrumentos del libre mercado vigentes en América del Norte. Esta necesidad surge desde varios frentes, por un lado, la fuerte incursión de China en el mercado norteamericano y por otro lado las transformaciones legislativas locales que no fueron incluidas originalmente en el principal acuerdo entre México, Canadá y los Estados Unidos, el TLCAN. Las reformas constitucionales de México de 2013 que dieron un mayor impulso a la liberación del mercado local complementan esta necesidad al no existir en el Acuerdo medios específicos para la inversión regional en un sector ya ampliamente estructurado entre ambos países como lo es el energético. El surgimiento de nuevas tecnologías para la explotación de recursos no convencionales, y la revolución del shale en EU presentan un escenario ampliamente atractivo para ambos países. Este artículo revisa el contexto de la liberación estructural del sector energético mexicano en su relación con el mercado norteamericano y analiza los puntos más relevantes a considerar en la renegociación del acuerdo de comercio exterior más importante para la economía mexicana. Sin dejar de considerar la importancia del país en la economía de los Estados Unidos, como su segundo mayor socio comercial.

 

El entorno político de la renegociación: del discurso político a la estructura económica

La llegada del presidente Donald J Trump supuso una incertidumbre importante sobre el rumbo que tomarían las relaciones comerciales de América del Norte, en especial, ante el discurso proteccionista que durante su campaña le hizo distinguirse frente al electorado de su contendiente Hillary Clinton, claramente proclive al reforzamiento comercial de la región y la eventual firma de un tratado de segunda generación, el Acuerdo Transpacífico (TPP).

Si bien el Acuerdo Transpacífico buscó generar una contención desde el bloque norteamericano a la creciente economía china, ello se buscó a través de la firma de acuerdos de libre mercado con las economías asiáticas de la región, y que contaban con una proximidad geográfica con la potencia asiática[1]. Geográficamente esto implicaba una especie de incursión contensiva en la región Pacifico con países ubicados cercanamente a China buscando generar una influencia y contrapeso de la economía norteamericana en la propia región asiática.

La línea trazada por el presidente Trump ha sido considerablemente distinta al frenar dicha incursión en el mercado asiático y, por el contrario, buscar cerrar la frontera comercial con el país asiático sin permitir el acceso de nuevos socios. Por el contrario, evitando que China se aproveche de las flexibles normas de certificación de producción nacional que permiten que sin ser parte del TLCAN, tome ventaja de él y en la actualidad represente el principal origen de importaciones hechas desde EU.

A pesar de la alarma que despertó el hecho mediático de la llegada de un presidente abiertamente opuesto a los procesos de libre mercado, existen contextos específicos en donde esta lógica proteccionista queda de manifiesto como anacrónica y políticamente inviable de llevarse a la realidad. La interdependencia del abastecimiento de recursos naturales entre países, la fuerte estructura industrial multinacional y la autonomización de los sistemas financieros internacionales, así como de la regulación comercial internacional resta peso a las decisiones políticas poco convenientes para las economías de la región.


En el contexto político local, la emergencia mediática generada fue tal, que tras conocerse los resultados de la elección presidencial de la noche del 9 de noviembre, el titular de Hacienda, José Antonio Meade, y el gobernador del Banco de México, Agustín Carstens, se aprestaron a convocar a una conferencia de prensa en donde aseguraron que la estabilidad económica de México no se vería radicalmente afectada por la turbulencia política de la región. Declaraciones que parecían contrastar con la realidad, especialmente frente a la mirada nerviosa de los inversionistas locales que veían sobrepasar la barrera de los 20 pesos por dólar.
La intención del presidente Trump de acabar con lo que denominó “el peor trato comercial de la historia” haciendo referencia al TLCAN, si bien guarda cierta lógica desde la necesaria renegociación del acuerdo no actualizado en más de 20 años, por otro lado, tampoco es factible ni viable la contracción en las relaciones de comercio entre los tres países miembros.

 

La imposibilidad económica de lo poco conveniente que significaría una ruptura total del TLCAN parece confirmarse con el comportamiento del peso frente al dólar, que, si bien resintió los ataques discursivos del presidente Trump, con el paso de su administración, la poca movilidad política de su plan de gobierno ha hecho que éste recupere terreno y se estabilice en márgenes muy similares previos a la elección presidencial. Los contrapesos del sistema político estadunidense han restado tal viabilidad al plan cuasi radical del gobierno en turno que finalmente ha reconocido que no cancelaría, sino que renegociaría el tratado.

El contexto histórico de la firma del TLCAN: una necesidad compartida.

La firma del TLCAN representó la conclusión de largas jornadas de negociación de comités bilaterales integrados por representantes, no solo de los gobiernos en cuestión, sino de los sectores productivos de los tres países. La negociación de cláusulas y mecanismos de resolución de controversias respondieron a necesidades específicas por parte de los tres países miembros en un contexto que venía de la inestabilidad económica de la región de la década de los ochenta.

En el caso de los Estados Unidos, luego de ser el mayor exportador del mundo en la posguerra, en 1986, 1987 y 1988 perdió su hegemonía ininterrumpida al pasar del 20% de las exportaciones mundiales en las primeras épocas de la posguerra al 11% en 1986[2]. Por otra parte, la turbulencia económica de la década incrementó su deuda externa en 532 mil mdd, monto superior a los 422 mil mdd en que ascendió la deuda latinoamericana[3] y que llevó a México al impago hacia 1982.

Costa Rica declaró moratoria de pagos un año antes que México, y en general entre 1975 y 1980 el promedio de crecimiento de la deuda externa de los países de América Latina se ubicó en 210%, siendo Argentina (355%), Costa Rica (243%), Guatemala (264%) Haiti (249%) y Honduras (234%) los casos más significativos. México se ubicó en 189% antes de la crisis de 1982[4]. La breve recuperación económica del primer trieno de la administración del presidente José López Portillo se vio frenada con el fracaso del proyecto de crecimiento acelerado planteado por el descubrimiento del megayacimiento Cantarell y el aumento de los precios internacionales del barril de petróleo.

Tras la crisis energética de los años 70 del embargo de la OPEC, un sector que tuvo un mayor crecimiento en la región, fue el energético, responsable en buena medida del incremento de la deuda externa de los países latinoamericanos y del aumento del déficit público en los Estados Unidos.

Con la crisis energética, México comenzó una acelerada apertura hacia mercados internacionales que se había contraído al máximo de 1969 a 1970, periodo en el que prácticamente no contó con producción petrolera suficiente para la exportación. Cuando López Portillo se adhirió a la política de estabilización de mercado internacional impulsada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Agencia Internacional de Energía (AIE) para incrementar la producción, permitir la exportación y reducir el costo del barril de petróleo, la producción que apenas cubría las necesidades locales se tuvo que incrementar sin recursos disponibles que provinieron de la deuda externa y que a la vez representaban un respiro para las finanzas locales.

Sin la reducción a la política de subsidios, y con el compromiso de incrementar la producción, la empresa petrolera estatal Petróleos Mexicanos (Pemex) aumentó descontroladamente su nivel de endeudamiento a la vez que la Secretaría de Hacienda aumentaba también los impuestos a la producción para financiar un modelo acelerado de recuperación económica, mismo que se alejaba a la par que la moneda nacional perdía valor frente el dólar y desestabilizaba el monto de la deuda.

Pemex contaba con la capacidad de financiar solo el 70% de sus proyectos, y sin la capacidad política suficiente para impulsar una impopular reforma tributaria se perdió la estabilidad financiera de la empresa, que recurrió por primera vez al endeudamiento para el 30% de sus proyectos.

Entre 1981 y febrero de 1982 se registró una gran fuga de capitales calculada en 15 mil millones de dólares. El 17 de febrero de 1982 el presidente López Portillo declaró una moratoria de pagos, sacando al Banco de México del mercado cambiario y finalmente aceptando la devaluación preventiva del peso con lo que en el tipo de cambio pasó de 22 a 70 y luego $112 pesos por dólar.

La mayor parte de la deuda se tenía con el gobierno de los Estados Unidos, que complejizó más el escenario cuando incrementó la tasa de interés de 6% a 14% anual en 1981 como medida para frenar su inflación interna que no abonaba a su creciente déficit fiscal.

Como efecto inmediato de esta crisis fiscal, los presidentes Miguel de la Madrid y Carlos Salinas priorizaron la reducción del déficit en las finanzas públicas mayormente a partir de la privatización de las empresas paraestatales y posteriormente con la búsqueda de nuevos capitales externos. El Pacto para la Estabilización y Crecimiento Económico (PECE), buscó frenar el ritmo inflacionario, consiguiendo una reducción de casi el 200% de 1987 a 1993[5]. Contempló también un ajuste a las finanzas públicas a través de una reducción del 60% del déficit financiero establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1989[6]

En ese trayecto, la transición económica no había dejado de atravesar adversidades: el sismo de 1985, una nueva caída en los precios internacionales del petróleo en 1986 y el desplome de la Bolsa Mexicana de Valores en 1987 se presentaron como hechos sucesivos que mantenían la economía en recesión.[7] La búsqueda de capitales externos se presentó como una solución inmediata a este estancamiento, estrategia que fue buscada por Carlos Salinas con la negociación y posterior entrada en vigor del TLCAN.

La tendencia global de establecer bloques comerciales, llevó a Estados Unidos a acceder reforzar un acuerdo planteado desde México que constituiría el mercado más grande del mundo, mayormente por el peso de la economía estadunidense. A su vez, este acuerdo planteaba dudas desde la enorme asimetría económica entre México con Canadá y EU.

Desde la visión norteamericana el primer temor estuvo centrado en la pérdida de empleos que podría generarse de un acuerdo de tal naturaleza. El excandidato presidencial Ross Perot, advertía una y otra vez a sus compatriotas que pronto escucharían el ruido del TLCAN, asemejándolo a una “aspiradora” que engulliría buenos empleos estadounidenses y los enviaría al otro lado de la frontera con México[8]. Por otro lado, un acuerdo asimétrico representaba la reducción de costos globales para las empresas manufactureras aumentando su competitividad frente al creciente mercado asiático.

En el lapso 1983-1988 la economía de China había crecido anualmente en un 10.9% promedio, Corea del Sur en un 10.6% y Taiwan lo hacía en un 8.4%. Japón había aumentado su aporte al producto industrial mundial a más del 15% entre 1970 y 1985, en contraste el de EU había decaído en un 4%.[9]

El TLCAN respondía a una necesidad inherente no solo a la contracción económica mexicana de su proceso liberación de mercados, sino a la paulatina pérdida de liderazgo comercial de la de Estados Unidos.

 

El escenario actual del sector energético México-Estados Unidos: una integración consolidada.

Actualmente más del 60% del consumo de gasolinas en México proviene de importación, entre la cual, 80% se compra a refinerías de los Estados Unidos. La industria petroquímica por su parte, importa el 70% del consumo local por la vía del TLCAN[10]; La Asociación Nacional de la Industria Química (ANIQ) ha señalado que aunque el país ha incrementado su consumo de 18 mil millones de dólares a 37 mil mdd en la última década, esta oportunidad de negocio no se ha traducido en inversiones en producción local.[11] La necesidad de inversiones en los diferentes rubros del sector energético es una realidad prevaleciente que puede adquirir mayor viabilidad desde el marco de la renegociación del TLCAN.

 

La reducción de las reservas petroleras de fácil acceso en México, plantean la necesidad de buscar nuevas tecnologías para el desarrollo de proyectos no convencionales como los son aquellos de aguas profundas en el Golfo de México o los de yacimientos de shale oil y shale gas.En exportaciones de petróleo crudo, el 80% es dirigido a los Estados Unidos, que, en la actualidad, y derivado del exceso de oferta global, no tendría problemas en disminuir o reemplazar tal abasto.

 

En relación al sector gasero, existen ya inversiones en curso enfocadas en facilitar la importación de este recurso desde la frontera norte. La consolidación de las inversiones planteadas en la “Política Pública para la Implementación del Mercado de Gas Natural”[12] forman parte de una planeación mayor que impacta en otro tipo de planes económicos, uno de ellos es el de Zonas Económicas Espaciales (ZEE) cuyo objetivo de industrialización pierde considerable atractivo sin la fortaleza del bloque regional comercial.

 

El sector industrial es el principal consumidor de energía eléctrica con un aproximado del 60% de la generación total, y que de acuerdo a la Estrategia Nacional de Energía (ENE), se enfocaría en los siguientes años en su conversión al Gas Natural. La intención de emplear este hidrocarburo deriva de los bajos costos que ha mostrado luego del incremento de su producción por vías no convencionales, principalmente en los Estados Unidos. En otros términos, responde a una planeación de tipo regional.

 

Las importaciones de gas natural (GN), resultado de la revolución energética de Estados Unidos, han permitido a México una reducción considerable en los costos de generación eléctrica que ha transformado las plantas de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) de combustóleo a GN. Si bien esto ha beneficiado los planes de industrialización o de infraestructura y ha reducido los costos en el sector industrial, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) ha advertido el efecto paralelo de dependencia con el mercado texano, lo que es más relevante frente a la inestabilidad de los yacimientos de shale, cuyo periodo de declinación tiende a ser más acelerado y menos productivo.

 

Ya que el gas no está incluido en el TLCAN el riesgo de terminar el abasto como efecto de una decisión política o proteccionista podría vulnerar la seguridad energética del país que ha aumentado su infraestructura gasífera transfronteriza y de la que actualmente depende en buena medida la estructura de precio de la generación eléctrica local, así como los precios de los combustibles.

 

Actualmente a México ingresa el 56% del total de las exportaciones de gas de Estados Unidos vía ductos; por barco se recibe el 24.6% de gas natural licuado que coloca ese mercado, y 95% de lo que sale por autotransporte[13].

 

En contraparte esta condición también genera una dependencia para los productores de shale estadunidenses con México, que no encuentran con facilidad mercados para colocar su producción sobre un recurso de complicada y costosa producción. Por su parte, la exportación de gasolinas de Estados Unidos a México deja ingresos a los refinadores norteamericanos por 10.5 mil mdd, que del mismo modo proviene del inestable mercado de la refinación que ha padecido los bajos costos del barril de petróleo y la sobreoferta global.

 

De 2010 a 2013 quebraron 21 refinerías en Estados Unidos y la Unión Europea como efecto de la saturación de las refinerías chinas en la producción global. Rusia, Arabia Saudita, India y los países del Norte de África se aprestan a aumentar sus plantas de refinación, generando una prospectiva más complicada para la refinación en América del Norte.

 

Por si sola, la refinería china de Guanzhou, propiedad de Sinochem, cuenta con la capacidad de procesar 12 millones de toneladas de refinados al año, sumando la planta de Sichuan de Petrochina, esta capacidad rebasa los 20 millones de toneladas anuales con planes oficiales de duplicar esa cifra[14].

 

Conclusiones

 

Un mayor incentivo a la inversión por vía del TLCAN en el sector gasífero es una oportunidad que ayudaría a reducir la dependencia mexicana del GN con los productores texanos y los precios a la generación eléctrica local que impulsarían al sector industrial local. Los proyectos transfronterizos reducirían la incertidumbre de la producción texana a la par que generaría certidumbre a las inversiones y el abasto en México.

 

México es un mercado energético atractivo no solo por su vecindad con la mayor economía del obre sino por sus condiciones geográficas y económicas específicas: es el 6° consumidor de gasolinas, 9° de gas natural y 3° de Gas LP, oportunidades de negocio que crecen al 2.5% anual; de acuerdo a la Administración de Información de Energía de EU es la sexta reserva global de shale gas, y las reservas de aguas profundas del Golfo de México están prácticamente inexplotadas contando aún con recursos convencionales en aguas someras.

 

La garantía jurídica de abasto de combustibles por parte de los refinadores estadunidense no solo es una oportunidad para reducir los costos de combustibles en México, sino una necesidad frente el complejo mercado internacional de refinados y ante la reducción del gasto público mexicano. Si bien es deseable la construcción de refinerías en el territorio nacional, el escenario actual no parece contar con incentivos mínimos en este mercado de ningún lado de la frontera. Por el contrario, la búsqueda de inversiones que mejoren la rentabilidad de las seis refinerías mexicanas que se complementen con el mercado norteamericano reduciría la incertidumbre en este sector.

 

En contraparte, México debe acceder a la legitima exigencia del mercado estadunidense de reforzar los mecanismos de contenido nacional y acreditación de producción local.

 

La renegociación del TLCAN debe plantearse en términos objetivos y convenientes para los países miembros, y debe tomar en cuenta el complejo contexto internacional en que se presenta. El manejo discursivo y el oportunismo político de algunos sectores puede representar un riesgo estratégico para los sectores productivos de los países miembros. En el caso de Canadá, se han generado resistencias respecto a los megaproyectos gasíferos que, si bien deben estar obligados a respetar la legislación ambiental, los compromisos de protección al medio ambiente y seguridad industrial, también debe asumirse la pertinencia y conveniencia económica de tales proyectos.

 

Al cierre de 2016, contrario a todos los pronósticos políticos derivados de la llegada del presidente Trump, las exportaciones mexicanas hacia Estados Unidos sumaron 294 mil 151 mdd, concentrando el 13.4% de las compras totales que realizó ese país[15]. Desde 2015 el país es el segundo proveedor de la mayor economía del mundo. Sin embargo, la visión comercial de Trump cobra sentido cuando China se posiciona en la primera posición, sin contar con un acuerdo de libre arancel con EU. La entrada (por vía del TLCAN) de China no solo representa un inconveniente para la economía estadunidense, sino que resta oportunidades de inversión en México, que con mecanismos como el “Contenido Nacional” estará obligando a las empresas multinacionales a utilizar insumos de producción nacional y recursos humanos locales, buscando contrapesar esa incursión de facto de los productos chinos. Estos instrumentos, reforzados a nivel regional no solo están en función del interés norteamericano sino bilateral.

 

Si bien, la integración regional del mercado energético de América del Norte es una realidad presente e inherente, es necesario fijar reglas claras para los tres países miembros especialmente frente a la inestabilidad política de las principales economías de occidente y el inevitable liderazgo de las economías asiáticas lideradas por China. La confrontación geopolítica con Rusia, la pérdida de influencia norteamericana en Europa, aunada con el agotamiento internacional del petróleo convencional, plantea la necesidad de soluciones políticamente pragmáticas para desarrollar proyectos de abasto venidos de nuevas fuentes: aguas profundas, las arenas bituminosas, el petróleo de esquisto y, sobre todo, de energías renovables.

 

Fuentes

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[1] El Acuerdo de Asociación Transpacífico consideraba a Australia, Singapur, Vietnam, Nueva Zelanda, Perú, México, Malasia, Japón, Chile, Candá, Brunéi Darussalam y los Estados Unidos. Secertaría de Economía. Dirección General de Negociaciones Multilaterales y Regionales. TPP. URL:

http://www.economia.gob.mx/files/transparencia/informe_APF/memorias/14_md_tpp_sce.pdf

[2] Elaine Levine. “El tratado de libre comercio México- Estados Unidos en la problemática económica y social estadunidense”, p 27. En La Integración comercial de México a Estados Unidos y Canadá ¿alternativa o destino? Rey Romay, Benito. Instituto de Investigaciones Económicas. UNAM. 1992 Tercera edición.

[3] Armando Labra M. “La integración desde la perspectiva norteamericana”, p,84. En La Integración comercial de México a Estados Unidos y Canadá ¿alternativa o destino? Rey Romay, Benito. Instituto de Investigaciones Económicas. UNAM. 1992 Tercera edición.

[4] Alicia Bárcena. La crisis de la deuda latinoamericana: 30 años después. En: La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica. CEPAL. Chile 2014. URL: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36761/S20131019_es.pdf

[5] Sánchez Ugarte, Fernando; Fernández Pérez, Manuel; Pérez Motta, Eduardo. “La política industrial ante la apertura” Los instrumentos de la nueva política industrial. Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, Nacional Financiera. México 1994. P 49.

[6] Banco Mexicano de Comercio Exterior. “Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico”. Revista de Comercio Exterior. Junio 1989, p 532. http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/175/6/RCE6.pdf

[7] Banda, Humberto; Chacón, Susana. “La Crisis Financiera Mexicana de 1994: una visión política-económica” Foro Internacional, vol XLV, núm 3. Julio-septiembre. 2005. El Colegio de México AC. http://www.redalyc.org/pdf/599/59921013004.pdf

[8] Díaz, Rafael. “Qué se va a renegociar en el sector energía del TLCAN”. Oil and Gas Magazine. 20 enero 2017. URL: https://www.oilandgasmagazine.com.mx/2017/01/se-va-a-renegociar-en-sector-energia-en-tlcan/#.WUrKfmg19PY

[9] Op Cit. Armando Labra M. “La integración desde la perspectiva norteamericana”, p 79.

[10] Asociación Nacional de la Industria Química. Anuario Estadístico. Capítulo 4, Comercio Exterior, p 38. URL:  http://www.aniq.org.mx/anuario/2015/index.html

[11] El Financiero. “70% de productos petroquímicos consumidos en México son importados: ANIQ” Empresas. URL: http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/productos-petroquimicos-consumidos-en-mexico-70-son-importados-aniq.html

[12] Secretaría de Energía. “Política Pública para la implementación del mercado de Gas Natural”. URL: http://www.gob.mx/sener/articulos/presentacion-de-la-politica-publica-para-la-implementacion-del-mercado-de-gas-natural-50394?idiom=es

[13] Noé Cruz Serrano. “México requiere un plan para extraer más gas natural: CNH” El Universal. 21 de junio 2017 URL: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/economia/2017/06/21/mexico-requiere-un-plan-para-extraer-mas-gas-natural-cnh

[14] Solores Moret. Estados Unidos y Europa cierran sus refinerías. El Economista. España. 5 junio 2013 URL:  http://www.eleconomista.es/empresas-finanzas/noticias/4885064/06/13/Estados-Unidos-y-Europa-cierran-sus-refinerias.html

[15] Thamara Martínez. México logra récord en ventas hacia EU en 2016. El Universal- Economía. 7 febreo 2017 URL: http://www.elfinanciero.com.mx/economia/exportaciones-mexicanas-a-eu-alcanzan-participacion-record-en-2016.html

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