Oil & Gas Magazine

Revista de la industria del petróleo y el gas

Retrospectiva institucional de la seguridad industrial en México

Juan Candelario Jiménez Cambrón y César Augusto Rangel García

Juan Jiménez Cambrón estudió ingeniería eléctrica en la Superior de Ingeniería Mecánica y Eléctrica del Instituto Politécnico Nacional. Fue miembro del Pentathlon Deportivo Militar Universitario (PDMU) de 1962 a 1972 en donde, al interior de esta asociación, obtuvo el rango de Capitán bajo la instrucción del Dr. Jorge Jiménez Cantú. Sirvió durante 30 años como inspector industrial en la actual Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) hasta su retiro en 2006. Participó en las múltiples reestructuraciones de la Semarnat desde que ésta formaba parte de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, y durante su incorporación formal en el año 2000 como secretaría de Estado.

 

La historia de la seguridad industrial en México se ha dado en diversos ámbitos y han sido diversos procesos institucionales los que han dado lugar al actual modelo de supervisión cuyo enfoque multidimensional no solo recae en la planeación local, sino que se integra dentro de un modelo global de cuidado del medio ambiente y la prevención de accidentes.

En este largo proceso, las normas han ido adquiriendo una mayor profesionalización al tiempo que las transformaciones derivadas de la globalización, la tecnificación sobreespecializada de los procesos de producción y la división internacional de las industrias, le han dado un matiz de responsabilidad compartida al manejo de la seguridad y prevención de riesgos.

Desde el plano de los derechos laborales hasta la prevención de accidentes y la protección del medio ambiente, la industria se ha transformado a la par que nuevas instituciones surgen como efecto de esa dinámica y nuevas generaciones de especialistas en la supervisión industrial se integran a estos nuevos órganos de gobernanza. Organizaciones civiles, instituciones de gobierno e instituciones supranacionales observan con detalle la implementación de la regulación y supervisión de las industrias a la par que los marcos normativos locales e internacionales actualizan las necesidades económicas con las exigencias medioambientales y, sobre todo, con el surgimiento de nuevas tecnologías que permiten la explotación de recursos tradicionalmente considerados inaccesibles.

En el caso de México, tras el auge industrial de la década de los 60’s la primera institución encargada de regular la actividad de los industriales fue la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) a través de la Subsecretaría para el Mejoramiento del Ambiente basada mayormente en un modelo de incentivos poco punitivos y cuyas principales acciones estaban enfocadas en generar conciencia acerca de las externalidades negativas que podía dejar una industria mal regulada o un marco normativo poco coherente con estándares mínimos de protección sanitaria. En el caso particular de la regulación ambiental, las instituciones encargadas de esta labor debieron actualizarse a la misma velocidad que el rápido crecimiento industrial generaba las grandes urbes mexicanas y se colocaba como centro de la economía local, siendo el sector hidrocarburos el pilar de esta etapa.

En 1976 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (APF) dio mayor peso a la regulación ambiental dividiendo en tres las funciones de regulación y supervisión, por una parte, en la SSA, pero por otro lado agregó funciones y responsabilidades específicas a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, a la de la Reforma Agrafía y al Departamento de Pesca.

La complejidad de la regulación ambiental hizo que surgiera toda una estructura de comunicación entre instituciones que regulaban distintos aspectos de las industrias, desde la formulación de estándares para la operación, hasta supervisión y sanciones a su incumplimiento. La amplia gama de actividades productivas en auge llevó al surgimiento de la Comisión Intersecretarial de Saneamiento Ambiental integrada por nueve secretarías de Estado en 1978 cuyo énfasis estuvo en los nacientes problemas en la calidad del aire de las urbes que fueron surgiendo en paralelo de los grandes parques industriales.

En la década de los 60 y 70 con la industrialización de la zona centro del país, tuvieron lugar grandes migraciones internas que se asentaron hasta traspasar el espacio político del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF). Los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla, al ser centros industriales, fueron los primeros en ampliar la Ciudad de México hacia otra entidad federativa. El mismo fenómeno se replicó en la región metropolitana de Monterrey y en la zona del Bajío. En esa evolución normativa, en 1988 entró en vigor la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente. En 1994 surgió la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca como responsable de la generación de políticas ambientales y en el año 2000 cedió sus atribuciones de pesca a la Sagarpa, surgiendo como dependencia de Estado la Semarnat.

El papel de los inspectores industriales en esta evolución histórica fue fundamental en el acelerado crecimiento del sector, en donde la SSA invirtió recursos en formación de capital humano especializando a sus técnicos supervisores en mejores prácticas internacionales y sobre la tecnología más adecuada para el cumplimiento de los niveles de emisiones permitidos en normatividades como el Reglamento de Control de la Contaminación Atmosférica y Emisión de Humos y Polvos, vigente en la década de los 70.

Estos inspectores funcionaban como una especie de subsidio estatal tecnológico ya que entre sus funciones estaba replicar el conocimiento de estas tecnologías, hasta entonces novedosas, con los industriales del país, evitando generar costos adicionales a los sectores productivos. En un inicio, la política ambiental dio prioridad a un acercamiento no punitivo hacia los empresarios, dando más tarde funciones de sanción a los inspectores de la industria.

Este acercamiento no siempre fue del todo terso. En marzo de 1982, por ejemplo, Zincamex rehusó tajantemente cumplir la normatividad de emisión de contaminantes, impidiendo a los inspectores responsables el cumplimiento de sus funciones.

El tamaño de la empresa y la cantidad de empleados que contaba hacían complicado tomar una decisión que pudiera perjudicar a la industria, sin embargo, se habían ubicado al menos 80 puntos emisores de alta contaminación. Al final, y luego de requerir la intervención federal en la negociación, se acordó fijar un plazo para que armonizaran los procesos con la normatividad ambiental, sin embargo, con el paso del tiempo esta empresa sería recordada como un ejemplo emblemático negativo por las múltiples ocasiones en que los incumplimientos de sus obligaciones generaron perjuicios al entorno.

Muchos de esos procesos de cuidado ambiental si bien resultaban muy costosos para los empresarios, eran en muchos casos solo estándares mínimos para un sector que en diversas etapas se había acostumbrado a operar libremente y con una regulación ausente o no actualizada. La SSA siguió la ruta de mejoramiento de la calidad del aire y buscaba con los industriales identificar periodos y secciones en la producción donde se emitieran directamente contaminantes el medio ambiente.

La colaboración de las entidades no siempre fue del todo positiva en una materia que en diversas ocasiones era vista con poca credibilidad y con un conocimiento muy poco difundido.

La tensión entre la Secretaría federal y los poderes locales llevó a que el tema regulatorio adquiriera mayor fuerza institucional, apoyándose de la fuerza pública en los casos necesarios, mayormente como medida de prevención. A la par que este sector regulatorio fue adquiriendo legitimidad pública, los industriales aceptaron al paso del tiempo la obligación de incorporar a sus costos y procedimientos medidas de protección industrial y ambiental.

La estructura económica del país daba dos problemas a la joven regulación ambiental e industrial. Por un lado, las empresas industriales eran el pilar de la economía nacional lo que en muchos casos presentaba el falso dilema utilitario de contraponer el cuidado ambiental con la protección económica, por otro lado, muchas de estas empresas estaban en poder del Estado, dándoles una fortaleza política desproporcionada para el regulador.

En este escenario resultan emblemáticos dos accidentes responsabilidad de la parietal Pemex: las explosiones de la terminal de almacenamiento y distribución de GLP en San Juan Ixhuatepec, Estado de México en 1984 y, la explosión en Guadalajara, Jalisco, en 1992 en donde la acumulación de combustible durante al menos tres días en el sistema de alcantarillado público significó la pérdida de más de 500 vidas, el daño a la infraestructura urbana de la segunda ciudad más grande de México así como enormes costos en las finanzas del Estado, responsable último de la paraestatal.

La negligencia en estos eventos es un extremo visible de los riesgos que genera una pobre regulación o la ausencia de protocolos mínimos de seguridad industrial. La politización de la supervisión también resulta una amenaza institucional para el cumplimiento de las normas, y en el caso del sector hidrocarburos, los riesgos derivados de negligencia o actos indebidos multiplican el peligro de daños a la salud y el medio ambiente. No solo existen numerosos ejemplos a nivel nacional, sino a nivel internacional podríamos también retomar el accidente del Deep Water Horizon en el Golfo de México en donde la explosión de la plataforma de British Petroleum (BP) derramó 780 mil toneladas de petróleo crudo en altamar. Un accidente de proporciones multinacionales con afectaciones a distintos sectores productivos de varias regiones y países.

En la actualidad, la gobernanza global en temas ambientales se ha visto amenazada por la inestabilidad económica y política internacional especialmente con la retirada de los Estados Unidos del Acuerdo de Paris en 2017, siendo la principal potencia industrial y energética del planeta. La cancelación del Acuerdo Transpacífico (TPP) también supone un retroceso en materia de responsabilidad regional luego de que éste tomaba en cuenta al sector ambiental poniendo énfasis en no banalizar la legislación ambiental local como pretexto de barrera arancelaria y, por el contrario, estandarizar las normativas en la materia con el fin de armonizar el libre tránsito de mercancías con las normas de protección al medio ambiente y riesgos sanitarios. El borrador del TPP estipulaba que, “las partes reconocían que mecanismos voluntarios y flexibles podían contribuir al logro y mantenimiento de altos niveles de protección ambiental. Pero las partes también reconocían que tales mecanismos deberían ser diseñados de tal manera que maximizaran los beneficios ambientales y evitaran la creación de barreras innecesarias al comercio”. El punto importante era despolitizar la regulación en materia, manteniendo la legitimidad de esta área fuera de pretensiones comerciales desleales.

En contraparte a los Estados Unidos, México ha ratificado sus compromisos internacionales en materia ambiental y el nuevo marco normativo del sector energético toma muy enserio la vigilancia industrial condicionando la asignación de contratos y la vigencia de los mismos al respeto de las normas y estándares establecidos tanto previos, como de supervisión y en su caso, de responsabilidad frente a contingencias.

En el año 2006, por ejemplo, Pemex implementó el Sistema para la Administración Integral de la Seguridad, Salud y Protección Ambiental (SSPA), que al interior de la empresa fue la suma de dos programas previos de éxito enfocados en la seguridad de los procesos, la salud en el trabajo y la administración ambiental. Éste sistema se alimentó tanto de la experiencia local como de las normas internacionales en materia de mejores prácticas industriales. El éxito de este programa fue reconocido en mayo de 2017 por la Agencia de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente (ASEA) luego que Pemex lograra un promedio de 0.36 lesiones por millón de horas hombre laboradas otorgándole el premio al alto desempeño por seguridad, salud y protección ambiental. En términos porcentuales, la tasa de accidentes se redujo en un 64% desde la puesta en marcha de este sistema. La relevancia de este reconocimiento cobra especial relevancia en un entorno de liberación de mercado y entrada de nuevos actores en donde la empresa estatal pone el ejemplo de un entorno local guiado por altos estándares de seguridad.

 

Finalmente, es de destacar que, como efecto de la Reforma Constitucional Energética de 2013, la Semarnat cedió atribuciones especificas a una nueva institución enfocada en el sector hidrocarburos adecuada para el nuevo régimen de competencia entre particulares y con la participación de las empresas productivas del Estado, naciendo así la “Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos” como órgano descentralizado de la secretaría del ramo. Un paso más hacia la especialización tanto en términos de regulación ambiental e industrial como su actualización frente a una nueva realidad con la participación de empresas particulares y con un nuevo marco normativo del sector energético.

El sector hidrocarburos tiene frente a sí nuevos desafíos en los que las instituciones reguladoras en materia de seguridad industrial y ambiental enfrentan un constante cambio y dinamismo a la par que nuevas técnicas hacen posible el desarrollo de proyectos anteriormente sin rentabilidad comercial. El agotamiento del petróleo de fácil acceso y la puesta en marcha de proyectos no convencionales requieren de una regulación profesional y atenta al cuidado del medio ambiente y la seguridad de la industria.

 

La industria energética enfrenta nuevos retos de seguridad antes impensables al interior de un sector productivo. El robo de hidrocarburos, por ejemplo, genera nuevas necesidades de protección de las instalaciones al tiempo que amplía la complejidad del sector energético hacia áreas de seguridad nacional, estabilidad financiera y recaudación fiscal. La SHCP calcula mermas de entre 15 y 30 mil mdp anuales para Pemex, más una pérdida que el SAT estima en 15 mil mdp al fisco que no cobra el IEPS al combustible extraído ilícitamente. Las perdidas paralelas tocan también a los usuarios, que ven aumentar el precio de las gasolinas tras incorporar a los costos las reparaciones de ductos dañados y la supervisión extraordinaria de determinadas zonas, ellos sin contar el gasto que el Estado realiza a través de sus instituciones de seguridad tanto civiles como militares.

Los nuevos órganos reguladores hoy deben certificar no solo la seguridad de sus procesos, sino generar mecanismos de coordinación con instituciones de seguridad y empresas privadas para la reducción de riesgos, la protección ambiental y el cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por México. Una suma de instituciones públicas y privadas, pero también de actores políticos tanto a nivel nacional como global.

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